日本是北太平洋上由若干个岛屿组成的狭长岛国，由于处在欧亚板块、太平洋板块的交汇区域，同时也处在太平洋环火山带频繁活动地区，使日本成为地震、台风、海啸、火山喷发、暴雨等自然灾害频发的国家。但日本在灾难应急管理方面，法规健全、体制完善、机制顺畅、保障有力、宣传到位，预防和处置各类突发事件的成效显著，有许多方面值得我们学习和借鉴。

一、日本灾难应急管理主要特点DISCOVERY

面对各种灾害特别是自然灾害的严峻挑战，日本各级政府高度重视防灾减灾工作，经过不断总结完善，形成了特色鲜明、成效显著的应急管理体系，其主要特点如下：

（一）灾难应急管理法律体系健全

日本作为一个法制比较健全的国家，防灾减灾、公共事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。1961年，日本颁布了《灾害对策基本法》，这是日本的防灾抗灾的根本大法。在此基础上，日本又先后制定颁布了《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》等一系列应急管理法律法规。在应对巨灾方面，日本政府制订了《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等规章制度，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应急救援机制。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾以及紧急状态)法律法规227部。为了确保法律实施到位，日本还要求各级政府制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划针对性和操作性。

（二）灾难应急管理组织体系科学严密

上世纪90年代中期以来，日本政府强化了政府纵向集权应急职能，建立了以内阁府为中枢，形成中央政府、都道府县（省级）、市町村分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。在中央决策层，应急管理的日常指挥机构是“防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、与防灾业务计划安排和实施，由内阁大臣负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣，公共机构。当发生重特大规模的灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”(类似于我国突发公共事件应急处置临时指挥机构)，同时在灾区设立“非常灾害现场对策本部”进行现场指挥。一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。当发生自然灾害等突发事件时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置。

（三）公众防灾避灾意识强，自救互救能力高

日本十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力，减少灾害带来的生命财产损失。为纪念1923年9月1日的关东大地震，日本将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾训练周”。在此期间，通过组织综合防灾演练、图片展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等多种方式进行应急宣传普及活动。同时，将每年的1月17日定为“防灾志愿活动日”，1月15日至21日定为“防灾及防灾志愿活动周”。鼓励公众积极参加防灾训练，掌握正确的防灾避灾方法，提高自救、互救能力。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型，灾害的危害性，避难场所的位置、正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。此外，在日本的县市，都建立了市民防灾体验中心，由政府出资建设，免费向公众开放，公众通过体验，感受不同程度的灾害，增强防灾意识；通过实践，掌握基本的自救、互救技能。

（四）应急保障有力

一是建立了专职和兼职相结合的应急队伍。专职应急救援队伍主要有警察、消防暑员、陆上自卫队，兼职队伍主要是消防团成员。消防团员由公民自愿参加，政府审查后，定期组织他们到消防学校接受培训，发给资质证，并提供必要的设施和装备。他们平时工作，急时应急，属于应急救援自愿者。二是应急设施齐备。充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速、准确的到达应急避难场所。如日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚的标明目前所处的位置，消火器材、避难器具的位置及避难线路。三是应急物资种类多、数量足、质量高。日本建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，建立储备库和调配机制。其中主要食品、饮用水的保质期是五年，一般在第四年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。

（五）应急通讯系统完善发达。完善高效的信息网络系统，是日本应急管理最为关键的措施

日本充分利用先进的监测预警技术系统，实时跟踪、监测天气、地质、海洋、交通等变化，减灾部门日常大量的工作就是记录、分析重大灾害有可能发生的时间、地点、频率，研究制定预防灾害的计划，定期组织专家及有关人员对灾难形势进行分析，向政府提供防灾减灾建议。同时，积极研究建立全民危机警报系统，当地震、海啸等自然灾害以及其它突发事件发生时，日本政府有关方面可以不用通过各级地方政府，而是直接利用“全民危机警报系统”向国民发出警报。日本各地都建立了都道府县的紧急防灾对策本部指挥中心。发生灾害后，各地政府首脑(知事)和紧急防灾对策本部的所有成员将在指挥中心进行救灾指挥，使灾害紧急处置实现高效化。此外，日本的防灾信息网络系统十分严密，目前日本政府建立起了覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。

二、对我们防灾减灾应急管理的启示DISCOVERY

日本在预防和处置地震、海啸、交通和火灾等灾难应急管理方面，有着丰富的经验，有很多方面值得我们学习借鉴，对推动我市防灾减灾应急管理工作有着重要参考作用。

（一）强化灾难应急管理能力建设，科学应对各类突发事件

灾难应急管理工作作为当前社会管理的新课题，能力建设是关键。当前，一是要加强领导干部、防灾减灾应急管理专业人员培训，推进专家库和人才库建设，完善专家辅助决策机制，提高灾难应急管理决策能力。特别是要设立专家有偿服务资金，以提高专家的积极性和主动性。二是要加强综合、专业、专职与兼职、志愿者等灾难应急救援队伍建设，特别是要加强国防专业应急救援队伍的资源整合，加大专业队伍的能力培训，不断提高突发事件的预防和现场处置能力。三是加大灾难应急管理重点项目建设，加强专业应急物资保障机制。当前，要适应时代的要求，大力加强市、区（县级市）、街（镇）三级应急平台建设，特别是充分利用并发挥人防民防系统地下、地上、移动指挥平台的作用，建立纵向贯通、横向集成的应急资源综合管理和应用系统，当突发事件发生时，实现市应急指挥大厅与受灾现场的视频会议、数据传输、应急语音、互联网接入、移动中继等功能。

（二）加大宣传和培训力度，不断提高基层单位、公民防灾避灾意识和自救互救能力

社区、农村、企业、学校等基层单位和组织处于应急管理工作的前沿，是处置突发事件的第一现场和第一防线。因此，强化基层固本强基，以应急管理工件的“进社区、进农村、进企业、进学校”为抓手，加大基层科普宣教涉及面，充分利用电视、广播、报纸、广告、网络等媒体平台，利用“活动日”、“宣传周”、“科技下乡”等活动，有针对性的开展应急科普宣教活动，增强公众防灾自救意识和能力，为应急管理健康成长提供肥沃的土壤；加强基层应急力量的整合，建立专兼职结合的应急救援队伍，让基层成为应急救援的第一梯队。要不断完善基层信息报告工作，拓宽信息报告渠道，特别要将应急救援设备、技术向基层倾斜，提高突发事件的预测预警和应急响应速度能力；要充分利用周末、假期等时间，在中小学校中广泛开展形式多样的应急知识普及宣传活动。

（三）整合现有资源，最大程度发挥现有物资设备等方面的作用

受经济条件的制约，整合现有资源，走融合式建设之路，是当前我们做好应急工作，实现资源最大化的必由之路。各级政府和有关部门，特别是应急管理部门，要进一步摸清家底，盘活现有资源，用足用活现有资源，防止资源浪费。在增量建设上，要综合考虑突发事件的地域分布、应急救援能力辐射范围等因素，打破区域、部门壁垒，统筹规划，合理分布，实现一专多能、一建我用，防止多头建设、重复建设。

（四）发挥社会团体力量，扩大应急救援途径

组织民间团体和志愿者队伍参与应急管理工作，是有序应对突发应急事件的客观需要，是增强公众自救自护意识和能力的有效方式，是降低政府成本和提高工作效率的重要手段。我们要借鉴日本的民间社团参与应急救援的经验，进一步整合、壮大现有资源，探索适合我市实际情况的应急救援队伍建设和管理模式。当前，特别是要协调市国动委，联合建立健全社会动员机制，将广州警备区、市交战办、市民防办现有应急救援队伍作为地方政府应急救援的重要力量，在资金、设备、补偿等方面给予一定的政策倾斜，不断提高灾难应急救援人员的积极性和主动性。