近年来我国应急救援工作取得突出成绩，为守护安全生产最后一道防线发挥了重要作用。但目前许多企业的应急救援水平还不能完全满足实际需要，由于企业应急工作不到位导致事故发生，施救不力导致事故扩大，甚至造成救护队员伤亡等情况时有发生。据统计，大多数重特大事故的原因分析中都不同程度地存在应急救援方面的问题，从事前准备到事中处置，从管理职责到救援措施等反映出的问题是多方面的，严重制约了应急救援整体能力的提高。因此，需要深刻剖析应急救援工作现状，找出深层次原因，以理论分析为基础，积极探索应急救援管理新举措。

1　应急救援管理现状分析

1.1　企业应急管理工作

首先，常态下的风险预控及隐患排查治理等工作，与异态下的应急管理工作本是相互关联递进的安全管理过程，但在一些企业日常管理工作中，彼此衔接不够紧密，有些脱节。相比较而言，企业更注重日常隐患管理，而弱化应急管理，认为搞好日常隐患排查治理，就可以不考虑应急救援，许多企业的应急管理工作只是例行公事，质量不高。

其次，认识上将应急与救援混为一谈，认为应急救援工作主要是事故后的救援，在实际工作中，重救援轻应急，只强调救援预案的制定与演练，对现场应急处置方案重视不够，一些企业的现场处置方案存在空白，即使制定现场处置方案的企业，也主要注重事故后应对措施的制定，相对弱化当生产出现险情或事故初期时的应急响应要求，同样体现出重事故救援，轻应急处置的倾向。

总体上，企业应急管理工作存在失位和错位问题，导致企业应急救援能力参差不齐，有的企业尽管拥有了一些人力、物力方面的救援资源，具备一定的救援能力，但不仅平时这些资源不能有效发挥作用，一旦事故发生，发挥的作用也有限。

1.2　应急预案制定

按照国家«应急预案编制导则»要求，企业设置综合预案、专项预案和现场应急处置方案等三类预案，处置方案存在的问题前面已提到，其他两类预案存在的突出问题是针对性和可操作性差，首要原因是预案的设置有待进一步改进和完善。

首先，综合预案的制定包含了许多救援之外属于应急管理体系建设的制度性内容，如应急工作原则、演练要求、预案修订备案等，造成预案内容繁杂，本身重点不突出，针对性不强。

其次，在专项预案的制定上，企业根据事故类型，如针对煤矿瓦斯爆炸、透水等事故，分别设置多个类似的专项预案，神华集团仅公司层面专项预案就达30多种类，核心内容基本一样，且与综合预案有些内容重复，实际上，预案如此细化，过于复杂化，实际作用不大。

另外，预案内容存在缺失，没有提及重要的联动机制等内容，不利于保障与政府、外部救援队伍等相关方联动机制的落实。

1.3　救援队伍建设

根据国家有关规定，生产企业必须设有或签有服务协议的专业救援队，且必须能在规定的时间内到达。经过近年的发展建设，目前我国已形成了一定规模的应急救援队伍体系，全国专职矿山和危险化学品救援队伍达到933支，共计683万人。其中仅煤矿行业就有400多支，计28万人。专业救援队伍主要依托有实力的(集团)公司建立，服务对象以本单位为主，有些队伍同时担负周边企业的救援职责。这些救援队伍在我国事故救援中发挥了重要作用，但也应看到，在新的形势下，救援队伍的发展也面临着诸多亟待解决的问题。

(1)日常工作任务不饱满，救援队伍在日常实际工作中的作用没有得到充分发挥。救援工作具有显著不均衡性，随着我国安全形势的好转，事故量的降低，救护队救援工作量占全部工作时间的比重不断减小，目前平均不足10%，有的甚至常年没有救援任务，承担的日常其他工作的工作量也不足30%，平时大部分时间主要以训练为主。

(2)队伍建设投入大。一个50人的矿山救护中队每年包括工资在内的费用平均达700~800元，最高达上千万元，还不算设备采购、设施建设费用。一般的救护队大队都有个中队，规模大的达到8~9个中队，投入更大。

(3)缺乏救援资金渠道。当前国家没有建立明确的救援资金渠道和保障机制，不仅日常费用支出主要由依托企业承担，即使事故救援时，由于出事单位经济效益差，拿不出足够的救援资金，或主观不愿支付等各种原因，导致参加企业外社会救援成为义务无偿服务。

(4)救援队伍作为经营性企业所属单位，只有巨大投入，没有实际产出，成为企业的包袱，影响了依附企业投入救护队伍建设的积极性。加上有的队伍人员素质不高，救援装备差，战斗力不强，作用有限，阻碍了救援队伍的健康发展。

1.4　救援装备物资储备

企业物资装备储备缺乏标准，随意性较大。有的企业虽储备的救援装备物资较多，占用大量资金和场地库房，但由于在救援装备物资的储备上不够，加上事故发生是一个小概率事件，有些装备物资基本没有使用过就过期或锈蚀了;另外，由于救援装备不配套等原因，即使发生事故也难以派上用场。总体上，企业存储的救援物资装备难以满足实际需要。

通过上述分析，首先反映出企业应急救援职责及应具备的能力定位不明确，企业应急救援工作的重点是主要具备前期应急响应能力，还是要满足全部救援需要，直接影响企业应急救援管理工作的谋划和管理、应急预案制定、应急救援队伍建立、救援物资装备储备等工作，进一步反映出当前应急救援管理理论滞后，整体谋划不足，应急救援工作的发展受到制约等现实。因此，亟待深化认识，深刻把握应急救援工作的特点，理清管理思路：首先要准确定位，明确管理原则，然后从体制和机制上解决应急管理存在的问题。

2　有关应急救援管理的理论认识

要解决好应急救援工作存在的问题，首先，需要从认识上明确应急救援管理工作的特点，特别是要澄清应急与救援管理工作的不同。

2.1　安全生产管理环节的划分

根据事故致因理论，生产事故是由于不安全因素(危害因素)导致生产系统中的能量(危险源)异常释放，并作用于受害体的结果。按照事故发展过程，现代企业安全生产管理应划分为4个环节：

一是风险预控，生产前，通过危险源辨识，危害分析，风险评估，制定预控措施和安全标准，防止不安全生产因素(危害因素)的产生。

二是隐患治理，生产过程中出现的人机环管等方面的不安全因

素，是造成事故的隐患，需要通过排查和整治，及时消除。三是险情应急(也称应急处置)，是发生事故的前期或初期，已出现严重的险情阶段，表现在生产系统工作异常，已严重影响了正常生产，或能量开始异常释放，但还未造成重大人身伤害、财产损失或社会影响，客观上，尚在企业处置能力范围之内，这时需要进行应急处置，通过采取预警、停产、撤人、处置等快速响应措施，防止事态扩大，造成严重事故。四是事故救援，属于事故发生

中和事故发生后企业失去控制的阶段，危害能量严重外泄，已造成严重后果，或正严重威胁人身财产安全，情况处置已超出企业自身能力范围，需要求救外部力量，通过政府、企业、救护队的联动，解救被困人员，减少损失。

2.2　应急救援管理特点

四个环节具有显著不同特点，前两个环节是常态情况下的

安全管理，属于事故前的预防阶段;后两个环节是异态情况下的安全管理，属于事故中和事故后的处置阶段。异态情况与常态情况相比较而言，发生的频率降低，但危害性和管理的难度增大。同时，这四个环节按照时间顺序紧密相连递进，除了第一阶段为生产前的准备阶段外，其他三个环节之间没有固定的分界点。理论上讲，当正常生产受到严重影

响、生命财产受至严重威胁时，就是需要采取应急措施的应急点，当事故发生，超出企业的处置能力，就是需要外部救援的救援点。这两个点就是不同环节的分界点，依赖于具体情况，不同企业会有所不同。每个企业要通过评估，根据行业特点、风险程度、企业安全管理水平和应急处置能力等，明确本单位的应急点和救援点。

3　深化企业应急救援工作的相关对策

3.1　坚持“(企业)自主应急，(社会)联合救援”的管理原则

在当前实际工作中，风险预控和隐患排查两个环节属于常态下的安全生产管理已被广泛接受，党的十八届三中全会还相应提出构建安全预控和隐患治理“两个体系”。但传统管理上，应急与救援并没有明确的具体划分，我国现有法律法规也没有明确规定，风险预控和隐患排查往往被视为同一个阶段，统称为应急救援。理论上，按照上述安全管理“四环节”划分，应急与救援是两个紧密相连，但又有各自特点的两个环节。现实中，通过对国内外大量事故统计分析，在出现险情或事故初期，能够得到有效处置的，大都是企业自行采取了有效应急措施，而当事故发展到一定程度后，超出企业自身救援能力，基本都启动外部救援机制，主要依靠外部救援力量。因此，通过认识、分析和实践总结，建议在我国的应急救援管理中，应将应急处置工作作为生产企业的主要职责，而将事故救援工作作为专业救护队的工作职责。明确提出：坚持“(企业)自主应急，(社会)联合救援”的应急救援管理原则，进而明确政府、企业、专业救护队等相关方的职责定位，建立新型管理模式。应急环节以企业为主，明确企业自身应具备在出现险情和事故初期情况下的自主处置能力，具体情况包括生产系统工作异常，严重影响生产;或能量开始异常释放，但尚未造成重大伤害和损失或影响等。这一阶段是防止事态扩大、导致严重事故的关键阶段，应明确企业具备的预警响应能力。把应急处置功能纳入企业日常安全管理范围，将不同阶段的工作统一考虑。

救援环节是事故发展已超出企业能力控制范围阶段，需要启动事故救援联动机制，政府、专业救援队伍与事故单位各尽其职，联合采取救援措施。

3.2　建立相互衔接的应急救援管理体系

针对我国企业应急救援管理薄弱的现状，建立应急救援管理体系是提升企业规范化管理水平和应急救援能力的重要途径，也是将原则性较强的法律法规在企业具体落实的有效手段。一些企业已在这方面进行了积极探索，但尚未形成规范的标准模式。当前，亟待理清应急管理思路，通过整合管理要素，调整预案设置，在风险预控体系、隐患排查体系建设基础上，建立应急救援管理体系。首先，整合应急救援管理有关要素，将现综合应急预案的有些内容调整到体系中体系内容包括方针、目标，计划、日常预案演练培训管理，事故应急准备、应急措施的制定及落实等，明确基本要求，建立相关制度，形成系统化全过程管理，解决目前存在环节之间、要素之间的“孤岛”问题。同时，做好与风险预控体系、隐患排查体系的衔接，

形成企业统一的安全生产管理体系并建立相应考核评价标准。

其次，调整预案结构。应急预案顾名思义应该是为可能发生的事故提前准备的方案，应重在事先准备资源和技术措施，事故发生后救援程序和相关工作内容要求等，以便启动预案后，迅速有序地开展工作，赢得时间。预案的设置需要做到简单、明晰、实用。通过建立应急救援管理体系，将现综合预案中有关内容调整到体系要素中。综合预案与专项预案合并，统称(联合)救援预案，通过简化，预案只包含联合救援预案和应急处置方案两项。现场应急处置方案主要适用于企业内部应急处置;联合救援预案主要适用于多方联动事故救援。应形成企业、政府、救援队伍的联动机制，特别是要明确各方的职责，做到政府、企业、救护队三方预案衔接。

通过对企业内部存在的重大危险源、企业承受度及应急能力，确定应急点和救援点，达到应急点，启动现场应急处置方案，达到救援点，启动联合救援预案。

3.3　建立多层次的应急救援队伍体系

针对当前救援队伍建设面临的问题，根据新形势下应急救援工作特点，在遵守国家有关法律法规要求的条件下，应按照“(企业)自主应急，(社会)联合救援”的原则，调整现有队伍设置，建立职责不同的企业内部的应急处置队和社会共享的专业救援队，形成多层次、区别化的应急救援队伍体系。

(1)组建企业应急处置队伍。在企业现有兼职救援队、驻企业现场专业救护队基础上，建立企业内部应急处置队伍。将队伍工作纳入到企业的日常生产工作中，队伍职责由原来以事故救援为主，转变为以应急处置为主，并承担更多企业具有风险性的生产工作任务，在增强企业自身应急处置能力的同时，充分挖掘队伍潜力，有效发挥作用，降低队伍管理成本。

(2)优化专业救援队伍。根据事故特点，专业救援队宜精不宜多，应结合企业应急处置队伍建设，进一步优化救援队伍布局，降低专业救援队分布密度。在国家现有骨干救援队伍基础上，集中优势资源，建立精干的专业救援队伍。队伍设置可依托企业，但不限于服务于本企业，发生事故的情况下，由国家统一调动指挥，实现社会共享。

3.4　建立社会化救援物资共享机制

针对救援物资装备储备与事故救援不相适应的现状，根据应急救援工作特点，建立社会化救援物资与装备资源共享机制。企业除配备必要的应急物资外，按照区域特点，合理布局，依托相关企业，建立救援物资装备储备基地，采取集中储备或分散储备但集中调度使用等形式，储备救援设备物资，通过救援物资的适度集中管理使用，提高利用率，降低救援成本。

3.5　建立救援保险和有偿服务机制

按照我国«安全生产法»规定：生产经营单位除了为从业人员缴纳保险费外，鼓励投保安全生产责任保险。国家安全监管总局«关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见»规定：保险范围主要是事故死亡人员和伤残人员的经济赔偿、事故应急救援和善后处理费。但当前，大多数企业只对人身安全进行了投保，特别是对应急救援费用保险尚处在空白阶段。针对当前缺乏救援经费渠道问题，应借鉴国外同行业和我国交通等行业事故保险的做法，探索研究，通过立法，建立企业事故投保机制。具体核心思想如下：

(1)生产企业参加事故投保，保险公司根据行业的危险性及投保企业安全状况，包括发生事故、存在隐患等情况，确定每年企业保险费金额。

(2)由保险公司聘请第三方安全评价机构对企业安全状况及风险进行评估。

(3)建立有偿救援服务机制，保险公司负责救援队及有关救援费用的支付，赔付金额也需由第三方评价机构按标准确定。通过事故救援保险，解决救援费用问题，促进救援事业的发展。同时，利用经济杠杆激发企业搞好安全生产的内在动力;强化第三方评价机构的安全监管作用，带动第三方审核机构的发展，减轻政府安全监管的压力，要做好这项工作，需要研究解

决的问题包括费用的收取标准及办法、救援费用的界定和第三方评价机构的资质认定等。

当前，随着社会的发展进步，对安全生产要求的不断提高，应急救援工作不断面临新的挑战。因此，深化我国应急救援工作是安全发展的客观需要。

另外，我国应急救援工作近年来从正反两方面积累了大量经验，也为深化我国应急救援工作创造了条件。本文仅是进行了初步探讨，提出了一些粗浅认识，文中的一些思想还不成熟，希望能够为搞好应急救援工作提供一些有益的参考。

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