周永平，原国家安监总局监管二司副司长、安全生产协调司（职业健康司）副司长、统计司巡视员，北京大学法学院经济法博士，著有《职业安全卫生法》、《劳动法学》等。经周永平先生同意，公众号将陆续发布周永平先生撰写的有关安全生产的9篇文章，以引起思考。

安全生产概念辨析●●

从事安全生产的人都知道，进入21世纪以后，由于事故频发多发，我国的安全生产工作搞得风声水起、轰轰烈烈，成为相当时期社会关注的热点。但要追问什么是安全生产，或者说安全生产的概念究竟为何，确是众说纷纭，莫衷一是。

在安全生产实行层层考核中，事故是核心指标，于是确定一个具体事故是否是生产安全事故经常成为安监部门锱铢必较的话题，从而引发对安全生产概念的争议。可见，对其进行辨析，弄清其内涵和外延，是必要的。

在分析具体事故中，对安全生产虽然存在各说各话的情况。但实际上官方对安全生产有其权威的解释或定义的。在《〈中华人民共和国安全生产法〉读本》（煤炭工业出版社2002年版）中，有关人士作出了这样的立法解释：“所谓‘安全生产’，就是指在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。”

从上述定义出发，我们可以将其简化为：“安全生产”是采取相应措施的“相关活动”，其活动主体是“生产经营单位”，活动的目标指向是保护“从业人员的安全”。由此可见，这一定义类似于工业化国家的“职业安全”的含义。即安全生产就是由生产经营主体采取必要措施，确保为其提供劳动的职业人，或劳动者的生命及其肢体不受伤害，履行法定义务的活动。如果这样理解不错的话，在实践中判定何为生产安全事故就相对简便容易了，只要把握住生产经营活动和从事职业活动劳动者这两个关键要素即可。至于其外延边界的把握则可以确立明确的界限，譬如，一般把劳动者上下班往返途中和具体生产经营活动准备阶段受到的伤害都归入职业伤害，即安全生产事故。事实上，在日常的事故判定中，并未严格遵循这样的界定，而是严重忽略了从业人员受到伤害是其核心要素，将大量的或主要是非职业人员受到伤害的事故视为生产安事故。譬如，海陆空交通事故和人员密集场所事故，其中一般会有从业人员（交通工具的司售人员和商场酒店的服务人员等）受到伤害，但更多受到伤害的主体与生产经营单位并无劳动关系，也非从业人员。将其认定为生产安全事故仅仅从“生产经营活动”这一单一要素出发，显然失之偏颇，使上述“安全生产”的定义名存实亡。

在实践中造成对前述安全生产定义的偏离，源自于《安全生产法》立法上的疏漏或不严谨。作为一部实体法，它应规范生产经营活动中从业人员安全保障的相关权利义务，这一点从该法整体结构上是体现得较为充分。其第一、二章的篇名分别为“生产经营单位的安全生产保障”、“从业人员的安全生产权利义务”，表明立法的本意正是由安全生产概念中的两个核心要素出发来展开的，也表明上述立法解释符合立法者的初衷和原意。但其在总则第2条却作出了这样的规定：“有关法律、行政法规对消防和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、…另有规定，适用其规定。”本规范看似适用排除规定，但在实践中往往被解释为涵盖性规范，即相关法没有规定的，适用《安全生产法》的规定。从理论上讲，任何生产经营活动都必须有从业人员参与，保障他们的安全应该是生产经营单位在《安全生产法》上的义务。该规定所涉及各领域的“安全”问题，当然包括从事这些活动的从业人员的安全，但其重点是所涉及该活动的其他人员（比如乘客、邻居，甚至路人），从安全生产法上讲属于自外于生产经营单位和从业人员两个关系主体的第三人，对他们安全的保障并不属于安全生产法规范的事项，应由别的法予以调整。由于混淆了不同社会关系的性质，至使安全生产在“生产经营活动”的名义下不断泛化，无限扩张。在现实操作中，安全生产几乎包括了除自虐和谋杀所涉及的所有“安全”问题。甚至有安监权威级人物讲，高路公路收费，属经营活动，其事故应属生产安全事故！按此逻辑，游泳者溺水、学生伤害均纳入安全生产范畴。

我国“安全生产”概念存在的更严重的问题，还在于由于1998年体制的分割，2002年同年实施的《安全生产法》和《职业病防治法》，奠定了该领域“两法并立、分割监管”格局，使原本严格准确的安全生产概念完全丧失了原本的意义。

1952年，毛泽东同志在时任劳动部部长李立三同志有关“安全生产”问题的报告上作出批示：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业，如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一方面，都是错误的。”毛泽东这一批示给中国“安全生产”给出了一个指示性而非学术性的定义：职工的安全、健康和必不可少的福利事业。对此，我们可以作如此解读：第一，有关“安全生产”最早的中国概念；第二，最权威的定义；第三，外延内涵界定十分准确。

说其最早，是因为：安全生产是工业化生产方式所特有的社会经济问题，中国的工业化启蒙于19世纪中叶，20世纪初，民国政府颁行“工厂法”对劳动者的安全健康保护进行了规范；同时，中国工业化的一波三折，使其只有在新中国成立才获得了实质性的推进，“安全生产”便作为劳动者安全健康保护的代名词而被提炼概括出来，成为一个特有的中国式概念。

其权威性不仅仅由于毛泽东个人的地位，更在它将安全生产与中国共产党及其所领导的国家的性质紧密相连接，使这一相对专业的工作领域赋有了极强的政治意义。“职工”就是我国政治语汇中的“广大劳动人民群众”，其安全健康显然是社会主义国家主人的切身的、根本的利益之一。所以，毛泽东同志以当时党和国家最高领导人的自身份，告诫人们必须重视之，忘记或稍加忽视保护职工的安全健康是要犯错误的。

“安全生产”就是“职工的安全、健康和必不可少的福利事业”这一概括，准确地界定了“安全生产”这一概念的内涵和外延。即安全、健康和必要的福利是其内涵。“安全”就是人的生命和身体的完整性不受伤害；“健康”是1981年国际劳工组织颁布的155号公约所称的“身心健康”不受侵害；“必要的福利”则是对于从事危险作业的一种对价，可以直接提供降低或减少相关危害的物质性福利，也可以是间接性的金钱补偿。外延则是“职工”，即安全生产所确定的这些权利，只给予处于劳动关系中的劳动者，而不是别的什么个人或群体。

我们知道，工业化生产方式是西方社会发明的，作为解决其固有的劳动者的安全健康伤害的安全生产自然也起源于工业化生产方式的发源地。自19世纪初至20世纪后半期，他们经过了对特殊劳动者群体保护的工厂法尝试、对工伤工亡补偿制度创立、工伤强制保险制度的确立和完善、职业病赔偿与工伤一致化，到完整规范劳动者安全健康权利的法律制度的完成，历时近200年。1970年，美国颁行联邦《职业安全卫生法》。该法开宗明义，在其一般责任条款中明确了雇主（生产经营单位）保障劳动者安全健康权利的义务：“所有雇主都应为每一雇员提供安全保障，确保其在工作场所免于遭受可确知的、致命或可能致命或严重伤害身体的危险因素的伤害。”即确立了现代国际社会广泛认可的“职业安全卫生”概念和相应的工作领域。1974年，英国议会颁布了《劳动安全卫生法》，该法调整范围界定为：“人们在劳动中的健康、安全和相应的福利”，其与毛泽东22年前的批示何其相似！

可见，我国曾经的“安全生产”概念是多么科学，多么准确。更令人自豪的是，作为后起的工业化国家，我们先于先进者20多年，精准地确立了劳动者安全健康权利的具体内容。一直有学者建议，用国际通用的“职业安全卫生”取代“安全生产”，我国也曾长时间使用过“劳动安全卫生”用语。这似无必要。1973年，德国有关劳动者安全健康权利的法律命名为《劳动安全法》，法国同年相关立法也以劳动灾害防治作为主题词。只要有完整准确的含义，用什么词句表述并没有那么关键和重要。可惜的是，我们如此先进的发明，在实践中没有得到遵循和维护。