2019年3月19日，中央全面深化改革委员会召开第七次会议，审议通过了八份文件，其中有一份《关于深化消防执法改革的意见》。这份文件的意义，已经超出了消防监管体制改革本身，反映出我国行政管理体制改革所面临的困难以及改革的方向。

01

消防监管体制弊端丛生

改革开放之前，建设工程很少，而且大都是公共建筑，这些建设工程，由政府投资、政府机构设计、施工、验收，由政府的消防部门负责消防方案审查和验收，也就顺理成章。

但改革开放之后，房地产业兴起，大量民间建设工程如火如荼，可是政府管理建筑市场、一切经过审批的思路，并没有改变。

1998年实施的消防法，规定一切建筑工程，建设单位应当将消防设计图纸报送消防机构审核；未经审核或者经审核不合格的，建设主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工；建筑工程竣工时，必须经消防机构验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。

一个大城市，有成千上万个建设工程在同时进行，消防部门负责审批和验收的就是那么几个人，他们怎么可能做到实质性审查？所谓的消防审批和消防验收，只能是一个形式。问题是，为什么要坚持这种走形式？

大约十年前，我参加中央某部的立法座谈会，该机关的领导说，立法就是要给行政管理找到一个抓手。他所谓的抓手，就是能卡住企业脖子的东西。

消防审批与验收就是这样的抓手。行政机关不愿意放弃这个抓手的目的，无非是这里有很大的寻租空间。消防法（2009）第五十六条第二款规定，“公安机关消防机构及其工作人员进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查等，不得收取费用，不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。公安机关消防机构及其工作人员不得利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位。”这里三个“不得”干的，正是消防寻租的空间，也是消防腐败的主要表现。

把法律法规赋予的权力，转化成自己的寻租权，也就是著名学者吴思先生说的“合法迫害权”，这是腐败的主要源头。长期以来，大批消防审批验收人员前腐后继，凡经历过消防报审的房地产人士，无不对此深恶痛绝。建设工程的消防监管，几乎到了怨声载道的地步。

2008年，消防法做了十年来的第一次修订。修订的重要内容包括三方面，一是将建设工程消防设计审核交由专业中介机构承担，报县级公安消防机构备案；二是缩小了建设工程消防验收的范围，除人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的建设工程，竣工时须向消防机构申请消防验收，其他建设工程竣工时，建设单位只须向消防机构备案；三是对消防产品实行强制性产品认证制度。

前两个方面，可以说是立法层面上非常重大的进步。然而在现实中，除了强制认证制度迅速到位，其它的似乎并没有改变。

02

管理体制改革要有壮士断腕的决心

李克强总理多次说，要“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱”；“简政放权是政府的自我革命，削权是要触动利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀。”落后的消防监管给建设事业带来巨大的阻碍，使得立法者不得不在主管部门利益与社会利益面前做出取舍。

这一次中央深化改革小组通过的《改革意见》，可谓体现了壮士断腕的决心：

一是取消公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查。公众聚集场所取得营业执照，通过互联网向消防部门作出消防安全承诺后，即可投入使用。

二是取消一般建设工程消防验收和备案。一般建设工程的消防验收，2009年消防法已经取消，但实际上并没有停止，所以在《改革意见》中又明确重申。意义重大的是，这次连备案也取消了，消防机关想搞变相许可的空间不复存在。

三是取消消防技术服务机构资质许可、消防安全评估机构资质许可。所谓资质，就是企业进入市场的门票。市场应当是自由的，否则就不是市场。行政机关有什么权力为市场设置关卡，有什么能力确定谁更适合进入市场、谁不能进入市场？资质制度下，建设领域出现的普遍情形，就是有资质的没能力，有能力的没资质。明明是一个阻碍公平竞争、不利于市场秩序的东西，行政机关却爱不释手，其原因无非是其中有巨大的寻租空间。

四是取消消防产品市场准入限制，取消强制性产品认证，开放消防产品认证检验市场。消防产品没有多高的技术含量，并不影响国计民生，有什么理由要强制认证？郑州的馒头办都取消了，消防市场有什么必要还由政府把门？

还有许多改革举措，如严格限制处罚自由裁量权、 实行消防执法全程监督、推行消防监管“一网通办”、强化火灾事故倒查追责、严肃消防执法责任追责、严禁消防人员及其近亲属违规从业、消防部门与行业协会、中介组织彻底脱钩等等，这些内容由于弹性较大，能否落到实处，尚不敢乐观。但前述的四个“取消”，已足以令人鼓舞，用当下流行的话说，这都是改革的“实锤”。

中国行政管理的现状，从来都是上有政策，下有对策，给它一根针，它就能变成金箍棒。于是，索性连一根针也不给你，看你还能玩出什么花样？

即便如此，对改革前景仍然不能过于乐观。如果发一个文件，就能彻底解决问题，中国早就没有问题了。

《改革意见》中有一条“实行‘双随机一公开’监管”，就是随机确定抽检对象、随机确定检查人员，检查计划和检查结果要向社会公开。为什么强调这个？就是针对现实中普遍存在的选择性执法以及灰色寻租行为，这是合法迫害权的重要表现之一。然而，制定这项制度很容易，但有没有执行、是不是随机抽取，局外人如何知晓？

况且，法律规定，如果有群众举报，消防机关必须去检查，《改革意见》中也要求，“接到消防举报投诉，要及时核查并反馈”。这时就不管随机不随机了。而举报可以实名匿名，消防机关完全可以自导自演。

03

政府不是解决方案，而是问题本身

取消了消防审批和验收，会不会对建设工程的消防质量造成削弱？这种担心是完全多余的。只有在公有制的前提下，才会无人关心公共财产的安全和质量，所以必须由政府来管，而今天的建设工程，都有了具体的所有权人，事关自己的巨大利益，他们对自己投资的建筑，比谁都更关心。

有人担心，改革的力度过大，会挫伤基层政府和工作人员的工作积极性，他们不干活了怎么办？我觉得，应当相信公务员的觉悟，这项改革也是给公务员减负，降低职业风险，这恰恰是保护他们的积极性。就算有些人寻租无路，真的怠工，相比过去为寻租而乱作为，坏处不会更大。一个健康的社会，企业才是建设的主角，政府越少作为，越有利于社会发展。

一个很好的模型是深圳的城中村。这里几乎是规划建设行政管理的盲区，政府所有的关于建筑市场的行政管理，在这里都无用武之地。道理很简单，原住民在自己的土地上用自己的钱盖房子，他用不着去求行政机关，行政机关也缺少“抓手”，所以就索性不管。政府不管的后果，一是建设速度非常快，随着深圳的快速发展，城中村已占到存量住房的半壁江山，为一多半深圳人提供了居所；另一个后果就是建筑质量优良，且成本很低。

认为离开了消防部门的监管，我们的建筑物就充满了危险，这种观点既不合逻辑，也不符合实际情况。现代国家都没有我国这样的消防监管，人家也没有火灾泛滥。巴黎、伦敦、维也纳、罗马，都保留了大量的老建筑，一两百年的旧楼还在正常使用。这些建筑物的消防设计，肯定不符合今天的要求，他们的消防安全难道就没有保障？上海外滩那些清末民初的大楼，按照今天的消防要求，没有一栋是合格的，难道不能正常使用？

目前建筑物的消防设计，都由专业设计院完成，由专业公司审核，消防部门并不起什么作用。取消了消防备案，建设单位也不会降低对消防的要求。深圳从160米高的国贸大厦到380米的地王大厦，再到440米的京基100，到今天600米高的平安国际金融中心，没有一栋楼是政府盖的，即使政府完全袖手旁观，在投资人与建设各方的利益与责任驱动下，这些建筑的质量也能得到保证。

认为投资人、设计单位、施工单位都不会按照国家标准来设计和施工，都不关心建筑物的质量，只有审批盖章的人才关心的观点，根本就是错误的。

反观政府投资的工程，从道路桥梁到机场车站，质量问题从来就没有断过。这充分证明了美国经济学家、诺贝尔奖得主弗里德曼的著名论断：政府不是解决方案，而是问题本身。

04

消防改革要在法治的轨道上运行

中央全面深化改革委员会通过的《改革意见》，为消防监管体制的改革指明了方向。但以红头文件治国，并不符合现代法治国家的要求，级别再高的红头文件，也不能高于法律的效力。所以下一步应当立即修改消防法以及公安部的《建设工程消防监督管理规定》，使改革的成果转化为法规，这才能保证长治久安。

现实是严峻的。十年前的消防法已经取消了一般建设工程的消防方案审核与竣工验收，然而一直到今天，很多地方的消防部门仍然要求建设单位报审消防设计、申请消防验收。有些地方则是把备案制度搞成变相的许可，不给你盖章，后边的初始登记等一系列手续仍然无法办理。而且这种做法比过去还要恶劣——过去盖了章就要负责任，改成备案后，它不承担审核的责任，但仍然保留着卡你脖子的权力。

十年前的《建设工程消防监督管理规定》中，明确规定了“五不得”：不得对消防技术服务机构、消防产品设定法律法规规定以外的地区性准入条件；不得指定或者变相指定建设工程的消防设计、施工、工程监理单位和消防技术服务机构；不得指定消防产品和建筑材料的品牌、销售单位；不得参与或者干预建设工程消防设施施工、消防产品和建筑材料采购的招投标活动；消防设计审核、消防验收和备案、抽查，不得收取任何费用。十年之后，这些问题不但依然存在，而且越演越烈，以至于《改革意见》要再次研究对策。这说明改革不能依赖运动，不能毕其功于一役，需要持之以恒地推动，这就是法治。

从这个意义上说，不仅消防法和公安部相应的规章要修改，对行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、公务员法等等法律，也都应当本着制约行政权力、保障公民与法人权益的原则，重新审视并补充修订。

扩大人民代表的质询权，也是监督行政机关依法行政的重要手段。如果各级人大常委会能够像法治国家那样，把对行政官员的质询作为日常职能，并且这种质询公开向社会直播，那对于约束行政机关的违法乱政，比上边发100个红头文件要管用得多。